编者按：本期刊登国家发展改革委投资研究所吴亚平同志对事业单位代建模式的比较研究，供参考。

在承担项目业主的职责方面，事业性代建机构与代建公司存在巨大差别，前者就是替代传统建设模式中的使用单位或“临时指挥部’、作为项目建设单位或建设实施阶段乃至全过程的项目业主，行使项目建设管理职能；后者本质上只是“代业主”的角色，按代建合同的约定进行项目建设管理工作。

一、事业单位能够展行项目业主的职责。由于存在“天然”的产权缺陷即产权软约束，政府投资项目相对于企业投资项目而言，最终的产权主体以及责任主体总是“不到位”或“缺位”的。而非经营性政府投资项目，相对于企业投资项目甚至经营性政府投资项目而言，还存在一个很大的差别，即：由于不能通过项目建成后的经营绩效来进一步检验，非经营性政府投资项目的建设管理绩效，基本上只能通过质量、工期、投资和安全等建设实施阶段的目标来衡量。因此，对非经营性政府投资项目而言，在建设实施阶段明确责任主体就显得更为重要。确定非经营性项目建设实施阶段的业主（项目法人），并由其作为项目建设实施阶段的责任主体，也是中央提出要加快推行非经营性项目代建制的要求。

事业性代建机构，受政府（有关部门）的授权或委托，作为项目建设管理的责任主体，不仅能充当项目建设实施阶段的业主，对项目的建设实施过程全面负责，并作为甲方（发包方）与勘察、设计、施工、监理单位和设备、材料供应商签署相关合同，而且完全可以负责项目全过程的建设管理工作，如主持项目可研、初设和征地拆迁等前期工作。

二、代建公司只是代行项目业主的部分职贵。对于其代建的非经营性政府投资项目而言，代建公司从形式上甚至从代建合同的要求看，似乎承担了项目业主的职责，要对项目的建设实施过程负责。但从理论上讲，代建公司只是提供项目管理服务。代建公司的职责，只是在签署代建合同后根据合同甲方（一般为政府投资主管部门和使用单位）的授权或委托，代替甲方进行项目的部分建设管理工作，因而不能说是真正意义上的项目业主。对于实行公司代建模式的政府投资项目而言，从理论上讲，代建合同的甲方或发包方才是真正的项目业主，才是应该对项目建设实施过程承担“最终”责任的主体，而代建合同甲方与代建公司的关系，就是委托人与受托人之间的委托/代理的关系（实践中，代建合同的性质不完全属于委托合同，还兼有承包合同的性质）。

按照合同法有关委托人与受托人相互权利的规定，代建公司与勘察设计、施工、监理等单位以及设备、材料供应商签署的合同，属于受托人与第三人签署的合同。如果代建公司不履行义务的话，勘察、设计、施工、监理等单位，以及设备、材料供应商作为第三人，有权向委托人即代建合同的甲方申张自身的权益。反过来，如果作为第三人的勘察设计、施工、监理等单位以及设备、材料供应商不履行义务的话，代建合同的甲方也可以选择向勘察设计、施工、监理等单位以及设备、材料供应商申张自身的权益。

总之，代建公司的职责定位属于国际上通行的“代业主或“代甲方”的角色。实行公司代建制，只不过是项目业主通过代建合同将其应该承担的部分管理责任及其风险在一定程度上转移给代建公司．

三、代建公司不适合负责项目前期工作。由于定位为项目业主，毫无疑问，事业性代建机构在使用单位的参与和协助下完全可以负责项目可行性研究、初步设计和概算编制等项目前期工作，但如果这些前期工作由代建公司负责的话，可能会产生诸多问题。从有关地区制定的公司代建制管理法规看，一些地区规定代建公司可以负责项目包括可行性研究和初步设计等前期工作在内的全过程的代建工作。我们知道，可行性研究和初步设计等前期工作是投资决策的最重要依据，甚至可以说，可行性研究和初步设计过程本身就蕴涵着决策过程，如果代建公司负责项目前期工作，意味着项目建设规模、建设内容、建设标准和投资额等重大事项在很大程度上都将由代建公司研究确定。在这种情况下，从获得更多的代建管理费（主要取决于项目投资总额）、降低超投资风险以及迎合使用单位要求等多方面考虑，代建公司在前期工作中必然存在提高建设标准和高估投资总额的管理倾向。由于项目可行性研究和设计单位是受代建公司的委托开展工作的，故代建公司这种管理倾向将非常容易从项目可行性研究和设计单位中得到实现，更何况高估投资总额对可研和设计单位也有一定的利益可图。从另一方面看，尽管投资总额的决定权在政府投资主管部门，但由于信息不对称和工程专业水平的制约，投资主管部门包括其委托的咨询评估机构在概算审查中恐难以发现其中的高估因素，至少难以全部剔除投资高估因素并确认真实的投资总额数。这就是说，如果代建公司负责前期工作的话，投资主管部门在很大程度上是无法对项目投资总额进行直接、有效控制的，因而代建项目在投资总额控制方面存在很大风险。